公共信用信息異議制度的立法實(shí)踐與優(yōu)化路徑

公共信用信息異議制度是指信用信息主體及其利害關(guān)系人認(rèn)為包括公共信用信息管理機(jī)構(gòu)和公共信用信息提供單位在內(nèi)的公共信用信息控制者所披露的公共信用信息存在紕漏，可以提出異議，要求更改或刪除相關(guān)信息的制度。該制度具有及時(shí)糾正錯(cuò)誤信息和填補(bǔ)遺漏信息，保障信用主體“信用信息權(quán)”和“信用信息異議權(quán)”的功能，而且有助于從源頭控制錯(cuò)誤、遺漏的信用信息，維護(hù)整個(gè)社會(huì)信用體系建設(shè)所依賴(lài)的信息根基的穩(wěn)定。

　　我國(guó)公共信用信息異議制度調(diào)整的信息范圍是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及公共企事業(yè)單位、團(tuán)體組織等提供的公共信用信息，無(wú)法完全適用《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定。當(dāng)前，公共信用信息異議制度尚缺乏高位階法律法規(guī)依據(jù)，主要依賴(lài)于《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》等中央政策性文件和地方性信用信息管理法規(guī)規(guī)章。雖然這些應(yīng)用導(dǎo)向、先行先試的規(guī)范，有利于滿(mǎn)足各地信用立法的迫切需求，為構(gòu)建全國(guó)性的公共信用信息異議制度積累了有益經(jīng)驗(yàn)，但在申請(qǐng)條件、處理程序以及權(quán)益保障等方面也存在需要進(jìn)一步完善的地方。因此，本文希冀通過(guò)比較的方法剖析現(xiàn)有公共信用信息異議制度存在的主要差異和不足，并提出相關(guān)的優(yōu)化建議。

　　構(gòu)建公共信用信息異議制度的必要性

　　不準(zhǔn)確、不適當(dāng)?shù)墓残庞眯畔⑷缤晃廴镜乃矗舨患皶r(shí)處理而放任自流，一旦匯入公共信用信息系統(tǒng)，必將污染整個(gè)社會(huì)信用體系的信息生態(tài)。因此，妥善建立解決公共信用信息不準(zhǔn)確、不適當(dāng)?shù)葐?wèn)題的公共信用信息異議制度不僅重要，而且必要。

　　（一）確保社會(huì)信用體系建設(shè)的完整性

　　《信用綱要》指出社會(huì)信用體系應(yīng)當(dāng)“以法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和契約為依據(jù)”。其中，作為依據(jù)的法律的核心內(nèi)容由權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任所共同構(gòu)成，契約也是調(diào)整平等民事主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。可見(jiàn)，建設(shè)社會(huì)信用體系無(wú)法回避相關(guān)權(quán)利的切實(shí)保護(hù)問(wèn)題。雖然目前學(xué)界對(duì)于“信用權(quán)”應(yīng)否成為獨(dú)立權(quán)利尚存在爭(zhēng)議，但對(duì)信用權(quán)益應(yīng)當(dāng)包括異議權(quán)已經(jīng)形成共識(shí)。

　　實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建社會(huì)信用體系的各類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)中也都明確要求保障信用主體的異議權(quán)，如2014年提出制定信用信息異議處理制度及操作細(xì)則；2016年指出建立健全異議申訴機(jī)制；2019年再次強(qiáng)調(diào)建立健全信用信息異議投訴制度③。這說(shuō)明信用信息異議制度無(wú)論是在理論還是實(shí)踐中，都應(yīng)定位為社會(huì)信用體系的核心制度，其目的就是保障社會(huì)信用體系建設(shè)的完整性和合理性，以消弭社會(huì)信用領(lǐng)域的失衡與矛盾。

　　（二）保障公共信用信息歸集和利用的準(zhǔn)確性

　　大數(shù)據(jù)背景下的公共信用信息數(shù)據(jù)體量巨大。以廣州市為例，2020年該市公共信用信息管理系統(tǒng)歸集的公共信用信息總量近28億條，而且正呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng)。雖然大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的應(yīng)用能夠快速且相對(duì)準(zhǔn)確地處理龐大的信用信息數(shù)據(jù)，但由于相關(guān)技術(shù)所固有的機(jī)械性和偶發(fā)性故障，加之工作人員在機(jī)器無(wú)法取代事項(xiàng)中的操作紕漏，公共信用信息存在錯(cuò)誤、遺漏等問(wèn)題仍然難以完全避免。這些問(wèn)題若得不到及時(shí)解決，將直接影響對(duì)信用主體信用評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性。進(jìn)言之，如果公共信用信息使用者基于不準(zhǔn)確的信息作出不符合真實(shí)意思的決策，將不利于發(fā)揮公共信用信息的社會(huì)治理價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。同時(shí)，不準(zhǔn)確的信用評(píng)價(jià)會(huì)導(dǎo)致信用主體受到不公正的激勵(lì)或懲戒，不利于提高全社會(huì)的誠(chéng)信意識(shí)和信用水平。因此，亟需建立專(zhuān)門(mén)的公共信用信息異議制度來(lái)保障公共信用信息的準(zhǔn)確性。

　　（三）明確公共信用信息控制者的信息處理職責(zé)構(gòu)建

　　公共信用信息異議制度的核心內(nèi)容之一，就是為了明確公共信用信息控制者的異議信息處理職責(zé)，保障異議信息處理活動(dòng)能夠正常有序地展開(kāi)。就異議信息處理責(zé)任主體而言，依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，部分公共信用信息控制者實(shí)際上具有保障其記錄和公開(kāi)的公共信用信息準(zhǔn)確無(wú)誤的義務(wù)和責(zé)任。

　　不僅如此，由于公共信用信息控制者可以直接獲得信用主體的公共信用信息，而信用主體卻對(duì)公共信用信息控制者歸集、使用公共信用信息等情況知之甚少，這導(dǎo)致信用主體與公共信用信息控制者之間在事實(shí)上形成了信義關(guān)系。而公共信用信息控制者基于這種信義關(guān)系，需要對(duì)信用主體履行忠實(shí)義務(wù)，也即為維護(hù)信用主體的利益而行事。

　　有鑒于此，公共信用信息控制者應(yīng)當(dāng)采取最為適當(dāng)?shù)姆绞剑瑴?zhǔn)確地獲取、處理和應(yīng)用信用信息，并為信用主體提供最為便利、合理、及時(shí)的信用信息異議途徑。進(jìn)而言之，公共信用信息制度的制定正是通過(guò)明確公共信用信息控制者的相關(guān)職責(zé)，促使其自覺(jué)履行職務(wù)以保障信用主體的基本訴求。

　　（四）維護(hù)信用主體及利害關(guān)系人的合法權(quán)益

　　公共信用信息利用的內(nèi)在邏輯是公共信用信息控制者在獲取信用主體信用信息之后加以處理，并提供給使用者使用。這反映出一種利益的平衡，即信用信息控制利益與公共使用、社會(huì)安全利益之間的平衡。但從法律價(jià)值平衡的角度，我國(guó)法律上的信用主體信息權(quán)益基礎(chǔ)是法律所規(guī)定的公共利益或具體場(chǎng)景中的雙方預(yù)期，并根據(jù)信息合理流通與各方合理預(yù)期來(lái)確定法益的平衡和選擇。這意味著一方面信用主體需要提供部分信用信息并作出有利于信用信息合理流通的行為；另一方面，法律法規(guī)也應(yīng)當(dāng)保障信用主體信息權(quán)益得到切實(shí)保護(hù)的合理預(yù)期。對(duì)于后者，確保公共信用信息的適當(dāng)性和準(zhǔn)確性是最小損害原則的基本要求，也應(yīng)當(dāng)屬于信用主體的最低合理預(yù)期內(nèi)容。

　　目前，《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》《征信業(yè)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)均在一定程度上對(duì)異議申訴權(quán)益作出了確權(quán)。而救濟(jì)的任務(wù)是“通過(guò)一定程序劃定的權(quán)利界限，通過(guò)協(xié)調(diào)權(quán)利的關(guān)系解決沖突以實(shí)現(xiàn)權(quán)利”。公共信用信息異議制度的構(gòu)建，不僅確定了信用主體實(shí)體上的權(quán)益，而且通過(guò)明確規(guī)定異議申請(qǐng)的條件、異議申請(qǐng)的期限、異議申請(qǐng)的受理機(jī)構(gòu)或單位、異議處理的具體程序以及異議處理的行政和司法救濟(jì)手段等內(nèi)容，從程序角度保障了信用主體的異議申訴權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

　　我國(guó)地方公共信用信息異議制度實(shí)踐中的主要差異和不足

　　目前，由于地方性法規(guī)規(guī)章所規(guī)定的公共信用信息異議制度缺乏專(zhuān)門(mén)上位法的引導(dǎo)和約束，導(dǎo)致各地在異議申請(qǐng)條件、異議處理程序、異議處理期限以及異議處理結(jié)果和救濟(jì)等方面出現(xiàn)了差異和不足。

　　（一）異議申請(qǐng)條件存在權(quán)益保障與信用管理的雙重困境

　　首先，申請(qǐng)主體如果限于信用主體，不利于紕漏信息的及時(shí)糾正和對(duì)有利害關(guān)系的第三人權(quán)益的保護(hù)。目前地方性法規(guī)規(guī)章普遍的做法是將申請(qǐng)主體限制為信用主體，也即所記載的信用信息不直接反映自身信用狀態(tài)的第三人不具備異議申請(qǐng)的資格。如此，具有信用信息利害關(guān)系的第三人（如信用主體的子女）被排除在申請(qǐng)主體范圍之外，導(dǎo)致其即便發(fā)現(xiàn)信用主體的某項(xiàng)信用信息存在紕漏，且該信息與自身利益密切相關(guān)，也無(wú)法直接提出異議申請(qǐng)，存在減損有利害關(guān)系的第三人應(yīng)有權(quán)益的情況。同時(shí)，也縮小了有利害關(guān)系的第三人發(fā)現(xiàn)紕漏信息并及時(shí)予以糾正的途徑，一定程度上增加了紕漏信息流入信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)的可能性。

　　其次，申請(qǐng)事由大多為單一列舉，未能完全涵蓋應(yīng)有的情形。在當(dāng)前地方立法表述中，申請(qǐng)事由可簡(jiǎn)單概述為：信用主體認(rèn)為“某種信用信息”存在“某種問(wèn)題”，然后拆分為“某種信用信息”和“某種問(wèn)題”兩個(gè)方面。在“某種信用信息”方面，有地方單獨(dú)規(guī)定為“記載”或“披露”的信用信息；有地方則全面規(guī)定為“歸集、采集、公開(kāi)、共享、查詢(xún)和應(yīng)用”的信用信息。

　　各地關(guān)于異議信息對(duì)象的范圍不同，實(shí)質(zhì)上反映了各地對(duì)異議權(quán)保護(hù)程度不一。而且在歸集、采集、保存等階段中，信用主體并非隨時(shí)隨地都能獲悉自身相關(guān)的信用信息記錄狀況，將所有場(chǎng)景均加以規(guī)定也缺乏實(shí)際意義。如果在“錯(cuò)誤”“遺漏”“侵犯其商業(yè)秘密和個(gè)人隱私”以及超期披露等事由規(guī)定不一，則可能導(dǎo)致異議申請(qǐng)事由的范圍大小不一。而且，到底是否具備上述事由還依賴(lài)于“信用主體自身的主觀判斷”，缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)。

　　最后，異議申請(qǐng)期限規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致記錄的公共信用信息可能有被更改和刪除的風(fēng)險(xiǎn)，不利于公共信用信息管理的穩(wěn)定性。實(shí)踐中，部分地方雖規(guī)定不良公共信用信息的查詢(xún)或披露期限，但就申請(qǐng)人是否只能在信用信息披露期限內(nèi)提出異議，尚未作出明確說(shuō)明。故申請(qǐng)人可能依據(jù)法律無(wú)明文規(guī)定，隨時(shí)通過(guò)異議程序變更或刪除相關(guān)信用信息，導(dǎo)致信息記錄長(zhǎng)期缺乏穩(wěn)定性，不利于公共信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)的有序建設(shè)。而且，此舉還將加重信用信息管理部門(mén)為應(yīng)對(duì)異議申請(qǐng)而保存海量記錄的工作量，甚至可能遭受“陳年舊案”的困擾，影響異議案件處理的質(zhì)量和效率。

　　（二）異議處理尚需完善止損功能

　　首先，異議處理運(yùn)作秩序。有的地方規(guī)定信用主體可選擇性地對(duì)“管理機(jī)構(gòu)”或“提供單位”提出異議，然后經(jīng)辦機(jī)構(gòu)同時(shí)啟動(dòng)核查和更正程序，本文暫且稱(chēng)此種處理流程為“同步走”模式。而現(xiàn)行的一些地方性法規(guī)規(guī)章則采取了“分步走”模式，即信用主體只能向管理機(jī)構(gòu)提出異議申請(qǐng)，若核查的信息與提供單位提供的不一致，則由該機(jī)構(gòu)單獨(dú)完成審查工作并將處理結(jié)果告知申請(qǐng)人；若處理時(shí)發(fā)現(xiàn)與提供單位提供的信息一致，則轉(zhuǎn)交給提供單位處理并由該單位作出處理結(jié)果，再將結(jié)果告知管理機(jī)構(gòu)，最后由管理機(jī)構(gòu)通知申請(qǐng)人。

　　相比之下，兩種模式各有利弊：“同步走”模式中申請(qǐng)人雖可選擇向提供單位提起異議，在形式上拓寬了申請(qǐng)異議的途徑，但實(shí)踐中具體的異議案件仍存在管理機(jī)構(gòu)和提供單位協(xié)同處理情況，若無(wú)具體的程序分流，可能導(dǎo)致程序混亂和處理周期冗長(zhǎng)，不利于異議案件得到及時(shí)解決。“分步走”模式雖規(guī)定了異議處理的程序分流，“更好地體現(xiàn)了服務(wù)過(guò)程重組和主體間的協(xié)同”，然而，“分步走”模式下申請(qǐng)人只能向特定級(jí)別的管理機(jī)構(gòu)提起異議，這樣可能引發(fā)受理機(jī)構(gòu)地域分布不均衡的問(wèn)題，并提高了申請(qǐng)人的異議成本。

　　其次，異議處理的期限規(guī)定。就異議處理期限而言，各地主要包括管理機(jī)構(gòu)的處理期限和轉(zhuǎn)交給提供單位后的處理期限。通過(guò)對(duì)比分析地方性法規(guī)規(guī)章，總結(jié)相關(guān)問(wèn)題如下：

　　第一，處理期限的規(guī)定不一。在未安排具體異議環(huán)節(jié)期限的規(guī)定中，處理整個(gè)異議的一般處理期限最短是5日，最長(zhǎng)是30日。在有安排具體異議環(huán)節(jié)期限的規(guī)定中，管理機(jī)構(gòu)的處理和告知申請(qǐng)人的總期限一般在5至7日之內(nèi)。但在轉(zhuǎn)交給提供單位后，提供單位的一般處理期限最短是3日，最長(zhǎng)是20日，兩者相差17日。一般而言，在無(wú)特殊事由的情況下，工作職能和人員配備基本相同的機(jī)構(gòu)對(duì)同一異議案件的處理用時(shí)差別應(yīng)當(dāng)不大，過(guò)長(zhǎng)或過(guò)短的期限均存在不合理性，且不利于異議的妥善處理。

　　第二，延長(zhǎng)期限的設(shè)置與否不一。在地方性法規(guī)規(guī)章中，浙江省、深圳市、汕頭市等省市規(guī)定了情況復(fù)雜時(shí)經(jīng)相關(guān)負(fù)責(zé)人同意可以延長(zhǎng)處理期限，而在一些地方專(zhuān)門(mén)出臺(tái)的信用信息異議處理辦法、工作指引中，則基本規(guī)定了延長(zhǎng)期限，只是關(guān)于延長(zhǎng)時(shí)間的規(guī)定存在較大差異，尚未形成共識(shí)。

　　第三，異議申請(qǐng)期限起始規(guī)定不一。有的省份未具體規(guī)定轉(zhuǎn)交的起始時(shí)間，對(duì)此應(yīng)理解為信用信息處理機(jī)構(gòu)“發(fā)現(xiàn)信息不一致”之日起，還是“收到異議申請(qǐng)”之日起，抑或是“受理申請(qǐng)”之日起，亟待明確統(tǒng)一。

　　最后，異議標(biāo)注期限的規(guī)定不夠具體且各地規(guī)定不一，影響異議信息的及時(shí)標(biāo)注和公示，不利于信用主體和相關(guān)利害關(guān)系人及時(shí)止損。雖然各地對(duì)異議信息應(yīng)當(dāng)被標(biāo)注已經(jīng)形成共識(shí)，但尚存兩方面的問(wèn)題。

　　一方面，給異議信息加標(biāo)注的起始日期不同，主要包括：（1）在收到異議材料或異議申請(qǐng)之日起的1個(gè)工作日內(nèi)標(biāo)注；（2）在受理異議申請(qǐng)當(dāng)日標(biāo)注；（3）未對(duì)異議標(biāo)注的起始時(shí)間作具體規(guī)定，僅僅規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)予以標(biāo)注”，這種模糊的規(guī)定導(dǎo)致異議標(biāo)注的起始日期不確定，可能造成異議標(biāo)注公示不適時(shí)，進(jìn)而無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的提示功能。

　　另一方面，異議信息加以標(biāo)注的期間懸殊，主要包括以下不同規(guī)定：（1）異議處理期間；（2）受理異議申請(qǐng)之日至收到異議處理反饋之日；（3）異議處理期間以及申請(qǐng)人對(duì)異議復(fù)核結(jié)果仍有異議的；（4）異議處理期間以及申請(qǐng)人對(duì)異議處理結(jié)果有異議的。顯然，這四種規(guī)定差異較大，前兩種規(guī)定的標(biāo)注期間相對(duì)較短，而后兩種規(guī)定在參考第一種規(guī)定的基礎(chǔ)上分別增加了對(duì)異議處理結(jié)果和復(fù)核結(jié)果有異議的規(guī)定，延長(zhǎng)了標(biāo)注期限。這反映出各地對(duì)異議標(biāo)注制度的認(rèn)識(shí)尚需統(tǒng)一。

　　（三）異議后續(xù)救濟(jì)利益尚需強(qiáng)化保障

　　目前我國(guó)行政救濟(jì)制度的外延呈現(xiàn)為“金字塔的排列模式”，從最高層到最低層依次為行政賠償制度、行政訴訟制度、行政復(fù)議制度、行政聲明異議制度。信用信息救濟(jì)制度亦是如此。其中異議處理、行政復(fù)議以及行政訴訟主要存在以下問(wèn)題。

　　首先，相同情形的異議處理結(jié)果存在分歧。對(duì)于無(wú)法核實(shí)真實(shí)性的異議信息而言，現(xiàn)行的地方性法規(guī)規(guī)章部分缺乏具體規(guī)定。有規(guī)定的地方處理結(jié)果也不一致，如有的規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)予以刪除”，有的規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)中止披露”。同樣的情況存在不同的處理結(jié)果，可能導(dǎo)致“同案不同判”。而且，刪除和中止披露這兩種方式實(shí)質(zhì)上是異議信息無(wú)法核實(shí)后在管理層面的處理，還需從根本上解決異議信息真?zhèn)螁?wèn)題。

　　其次，不服異議申請(qǐng)結(jié)果的復(fù)核制度不一。目前各地對(duì)復(fù)核受理單位的規(guī)定不同，這些受理單位包括“原異議處理單位”、省發(fā)展和改革部門(mén)（即原異議處理單位的所屬部門(mén)）以及“上一級(jí)行政機(jī)關(guān)”等等。然而，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第12條之規(guī)定，“對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議”。可見(jiàn)，關(guān)于異議復(fù)核機(jī)構(gòu)的設(shè)置不同規(guī)范之間存在不一致。

　　最后，不服異議申請(qǐng)結(jié)果的行政訴訟存在一定阻礙。雖然多地明確規(guī)定申請(qǐng)人不服異議結(jié)果有權(quán)提起訴訟，但司法實(shí)踐中依然存在一定阻礙。一方面，異議信息處理機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制尚需進(jìn)一步強(qiáng)化體系化的法律保障，進(jìn)一步有效解決實(shí)踐中所出現(xiàn)的異議糾紛；另一方面，法院尚需進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)公共信用信息建設(shè)的整體性認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化對(duì)信用主體被列入不良信用記錄（或黑名單）后“一處失信，處處受限”的聯(lián)合懲戒力度。

　　我國(guó)公共信用信息異議制度的優(yōu)化建議

　　“我國(guó)制度的變遷是一個(gè)運(yùn)用本國(guó)人民的智慧對(duì)各種制度進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)和制度創(chuàng)新的過(guò)程”。地方信用立法根據(jù)本地的實(shí)際情況進(jìn)行立法試驗(yàn)和制度創(chuàng)新，在為構(gòu)建更為適當(dāng)?shù)墓残庞眯畔⒅贫忍峁?shí)踐經(jīng)驗(yàn)和立法新思路的同時(shí)，也可能難免會(huì)出現(xiàn)“試錯(cuò)”問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)各地信用立法進(jìn)行比較和鑒別，提出以下優(yōu)化建議。

　　（一）重設(shè)申請(qǐng)條件：強(qiáng)化第三人權(quán)益保護(hù)和信用信息管理

　　首先，有利害關(guān)系的第三人應(yīng)當(dāng)享有異議權(quán)。主要理由為：第一，適當(dāng)賦予有利害關(guān)系的第三人異議申請(qǐng)的權(quán)利，可以彌補(bǔ)信用主體知情滯后、處理消極等問(wèn)題，便于管理部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)紕漏信息記錄并采取相應(yīng)措施予以糾正。第二，有利害關(guān)系的第三人可能會(huì)因信用主體的異議信息而招致?lián)p害，甚至可能發(fā)生較信用主體更為嚴(yán)重的損害。第三，信用信息是客觀存在的，知情的有利害關(guān)系的第三人提出異議后，相關(guān)機(jī)構(gòu)及時(shí)予以更正或者補(bǔ)充，并不會(huì)損害信用主體的合法權(quán)益，反而可從源頭清理錯(cuò)誤信息，減少錯(cuò)誤信息的擴(kuò)散以及由此帶來(lái)的損失和糾紛。

　　關(guān)于有利害關(guān)系的第三人的范圍，有學(xué)者指出黑名單異議的第三人應(yīng)當(dāng)具備的條件包括：法律關(guān)系存在從屬性、權(quán)益受到不利影響、權(quán)益為法律保護(hù)的利益以及是行政相對(duì)人之外的第三方。關(guān)于“公共警告利害關(guān)系人”，有學(xué)者認(rèn)為可從權(quán)益受到影響和受影響的權(quán)益與公共警告行為具有相當(dāng)因果關(guān)系兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)加以判別。綜言之，與信用信息有利害關(guān)系的第三人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可規(guī)定為：（1）為信用主體以外的第三人；（2）第三人法定權(quán)益受到損害；（3）受到的損害同異議信息具有相關(guān)性。

　　其次，加強(qiáng)申請(qǐng)事由的客觀性和全面性。信用主體在信息歸集、采集、保存等過(guò)程中能否獲悉自身的信用信息，主要取決于管理機(jī)構(gòu)和提供單位的告知和披露行為。對(duì)此，公共信用信息異議制度應(yīng)當(dāng)作出合理的規(guī)定，一方面最大程度地確保信用主體能夠及時(shí)獲悉自身信用信息狀況；另一方面也應(yīng)當(dāng)防范信用主體無(wú)條件、無(wú)限制地要求在信用信息征集、處理、公開(kāi)等所有過(guò)程中掌握自身信用信息，進(jìn)而妨礙管理機(jī)構(gòu)正常工作的展開(kāi)。對(duì)此，可僅規(guī)定異議對(duì)象為管理機(jī)構(gòu)所披露的信用信息。因?yàn)楫愖h的提出需以信息的披露為前提，作此規(guī)定完全可以客觀涵蓋實(shí)踐中所有異議信息。

　　與此同時(shí)，可依據(jù)信用主體的公共信用信息是否存在不良記錄并因此受到懲戒為標(biāo)準(zhǔn)，分為一般性公共信用信息和懲戒性公共信用信息。前者屬無(wú)不良記錄或者不良記錄顯著輕微尚不需加以懲戒；后者存在不良記錄且需加以懲戒甚至聯(lián)合懲戒。

　　對(duì)于一般性公共信用信息，只需確保信用信息經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)內(nèi)部層層核實(shí)無(wú)誤，就可直接向社會(huì)公開(kāi)披露，信用主體可據(jù)此提出異議。而對(duì)于懲戒性公共信用信息，則應(yīng)當(dāng)在相關(guān)部門(mén)內(nèi)部層層核實(shí)無(wú)誤后以及向社會(huì)公開(kāi)披露之前期間內(nèi)，向信用主體發(fā)布包括懲戒措施、懲戒依據(jù)以及異議權(quán)告知在內(nèi)的懲戒通知，信用主體在收到通知后法定期限內(nèi)可提出異議。

　　一般而言，對(duì)于提出異議且查證屬實(shí)的應(yīng)當(dāng)予以更改。而對(duì)于法定期限內(nèi)未提出異議或者異議未被采納的，則應(yīng)依法向社會(huì)公開(kāi)披露。當(dāng)然，如果信用主體或有利害關(guān)系的第三人具有新的證據(jù)且足以證明公布的信息存在紕漏的，經(jīng)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，仍然享有提出異議的權(quán)利。

　　就異議事由的信息范圍而言，我國(guó)未來(lái)立法可考慮統(tǒng)一規(guī)定為“不準(zhǔn)確”“不完整”和“不適當(dāng)”三種類(lèi)型。上文提及的“錯(cuò)誤”和“與事實(shí)不符”信息可歸入“不準(zhǔn)確”類(lèi)型中，“遺漏”信息可歸入“不完整”類(lèi)型之中，而“超過(guò)披露期限仍繼續(xù)披露的”情形則完全可以歸入“不適當(dāng)”類(lèi)型。這樣的分類(lèi)不僅更為完整地涵蓋了申請(qǐng)事由所有情形，而且還可提高申請(qǐng)事由的可操作性。另一方面，關(guān)于侵犯信用主體的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及其他個(gè)人信息等合法權(quán)益可否作為申請(qǐng)事由還有待商榷。因?yàn)樾庞眯畔愖h權(quán)是保證信用信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整與有效的重要救濟(jì)手段。其價(jià)值在于確保記錄得當(dāng)、可靠，而非懲戒侵權(quán)人。因此，信息侵權(quán)的事實(shí)基礎(chǔ)主要為信息記錄存在不當(dāng)，無(wú)需滿(mǎn)足包括侵權(quán)主體、客體、因果關(guān)系以及造成損害的侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件，只要存在記錄不當(dāng)?shù)氖聦?shí)基礎(chǔ)，即可提出異議。

　　最后，明確規(guī)定異議申請(qǐng)期限。在申請(qǐng)期限的設(shè)置上，一方面應(yīng)有利于督促申請(qǐng)人及時(shí)行使異議權(quán)，另一方面亦應(yīng)確保申請(qǐng)期限屆滿(mǎn)后仍存在更正、刪除的可能性。

　　第一，對(duì)于存在懲戒性公共信用信息的信用主體，管理機(jī)構(gòu)在披露有關(guān)信息前，應(yīng)提前告知其信息存在不良記錄，并提醒信用主體自收到通知之日起享有提出異議的權(quán)利，以防范不當(dāng)?shù)男畔⑴督o信用主體帶來(lái)?yè)p害。而對(duì)于一般的公共信用信息，相關(guān)信用主體在信息披露后享有異議權(quán)，但管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)短信提醒或地方性廣播電視等媒體，及時(shí)將所披露的信息提前告知信用主體，以確保信用主體第一時(shí)間在相應(yīng)平臺(tái)上了解自身的信用信息，從而防范類(lèi)似于個(gè)人信用報(bào)告中的信息與本人事實(shí)不符的情況發(fā)生。

　　第二，明確處理異議信息的集中時(shí)間。期限過(guò)長(zhǎng)不利于錯(cuò)誤信息的及時(shí)更正，過(guò)短“也會(huì)導(dǎo)致權(quán)利人急于求成甚至是投機(jī)”。對(duì)此，可借鑒《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第9條的規(guī)定，自知道披露信息之日起60日內(nèi)提出異議申請(qǐng)。

　　第三，集中處理時(shí)間屆滿(mǎn)后，信用主體及有利害關(guān)系的第三人，需證明自身具有因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的特殊事由，經(jīng)有關(guān)部門(mén)認(rèn)定情況屬實(shí)后，才可繼續(xù)在相應(yīng)期限內(nèi)提起異議。

　　（二）明確處理程序：保障止損效果和申訴秩序

　　一方面，有必要統(tǒng)一適用“同步走”的異議處理模式。雖然“分步走”模式更易提高處理糾紛的專(zhuān)業(yè)性，亦可防范權(quán)力的可能濫用。但就目前而言，異議受理機(jī)關(guān)基本限制在不設(shè)區(qū)的市、區(qū)一級(jí)及其以上。這種設(shè)置不便于申請(qǐng)人提出異議，且異議的處理一般不需要管理機(jī)構(gòu)具有很高的專(zhuān)業(yè)性。倘若信息記錄存疑的原因?yàn)楣ぷ魇д`，就應(yīng)該快速處理解決；如果信息本身存在失真等問(wèn)題，則最終也需要轉(zhuǎn)送提供單位處理。相反，選擇“同步走”模式則存在更多的優(yōu)勢(shì)。

　　第一，提供單位是指“國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及群團(tuán)組織”，相對(duì)于特定級(jí)別機(jī)關(guān)或組織專(zhuān)門(mén)成立的管理機(jī)構(gòu)，其一般靠近信用主體工作和生活區(qū)域，可以減少申請(qǐng)人的交通成本和時(shí)間成本，符合行政便民原則。

　　第二，信用信息為提供單位在履職和提供服務(wù)過(guò)程中所產(chǎn)生和獲取的，在信息的調(diào)查和核實(shí)上更具優(yōu)勢(shì)。將其作為申請(qǐng)備選單位，有利于提高異議處理的效率，避免紕漏行為被加倍放大、導(dǎo)致信用信息的可能“再次污染”。

　　第三，公共領(lǐng)域的信用信息為全社會(huì)共享，作為提供單位承擔(dān)信用主體信息異議的責(zé)任亦合情合理。第四，提供單位通過(guò)處理異議糾紛進(jìn)一步參與社會(huì)信用體系的建設(shè)，不僅增強(qiáng)其誠(chéng)信建設(shè)參與感，更有助于誠(chéng)信文化的培養(yǎng)。并且，確保信用主體和提供單位一一對(duì)應(yīng)，能夠發(fā)揮管理機(jī)構(gòu)本身所擁有的專(zhuān)業(yè)性、統(tǒng)籌性等優(yōu)勢(shì)，有助于在信息數(shù)據(jù)巨大且復(fù)雜多樣的公共信用信息處理過(guò)程中，提高異議審查的效率和準(zhǔn)確性。

　　另一方面，需要設(shè)置更為科學(xué)合理的異議處理期限。為提高異議處理的效率，應(yīng)當(dāng)明確統(tǒng)一具有操作性的異議處理期限。

　　第一，將異議處理程序類(lèi)型細(xì)化為一般異議處理程序和特殊異議處理程序。對(duì)于事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的異議案件，可以采取一般異議處理程序；對(duì)于案情復(fù)雜、調(diào)查周期較長(zhǎng)的特殊案件則可適用特殊異議處理程序，并設(shè)置包括延長(zhǎng)條件和延長(zhǎng)期限等在內(nèi)的延長(zhǎng)條款。前者不僅有效防范相關(guān)部門(mén)可能消極處理甚至拖至期限截點(diǎn)情況的發(fā)生，以減少異議案件堆積，而且也解決了“實(shí)際發(fā)生的異議申請(qǐng)大多屬于急迫性申請(qǐng)，即消費(fèi)者要求在最短時(shí)間內(nèi)更正錯(cuò)誤數(shù)據(jù)”的難題。后者則確保了疑難案件的必要處理期限，有利于信息的核實(shí)和調(diào)查的開(kāi)展。兩者相輔相成可較好地實(shí)現(xiàn)效率和公正的法律價(jià)值平衡。

　　第二，明確異議處理程序的具體環(huán)節(jié)并規(guī)定與之對(duì)應(yīng)的期限。可整體考慮異議處理所有流程，在兼顧各部門(mén)的工作職責(zé)以及人員配備的情況下，劃分出普遍適用的工作環(huán)節(jié)，然后匹配科學(xué)合理的包括具體的起始日和結(jié)束日的處理期限。如此每個(gè)環(huán)節(jié)有了固定的期限，整個(gè)流程的期限自然有了統(tǒng)一的安排。基于此，再進(jìn)一步規(guī)定特殊異議處理程序的適用條件及需延長(zhǎng)的期限。其中一般異議處理程序可主要分為以下環(huán)節(jié)：收到異議申請(qǐng)、受理異議申請(qǐng)、程序分流、作出決定、通知申請(qǐng)人。然后統(tǒng)一規(guī)定各環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)期限，但整個(gè)一般異議處理期限不應(yīng)超過(guò)15個(gè)工作日。情況復(fù)雜的適用特殊異議處理程序，具體處理機(jī)構(gòu)可申請(qǐng)延期，經(jīng)單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，核查期限可延長(zhǎng)15個(gè)工作日。

　　第三，有機(jī)銜接信用信息處理機(jī)構(gòu)和提供單位的處理時(shí)間。案件轉(zhuǎn)交時(shí)可能產(chǎn)生不同部門(mén)間相互“扯皮”的情況，因此需重點(diǎn)關(guān)注。一方面，有必要明確統(tǒng)一轉(zhuǎn)交時(shí)間，可規(guī)定為“收到異議申請(qǐng)之日起2個(gè)工作日內(nèi)”。理由包括：（1）“收到異議申請(qǐng)”相對(duì)于“受理申請(qǐng)”更為客觀具體，且申請(qǐng)人相對(duì)容易掌握，可以避免相關(guān)部門(mén)可能以“收到申請(qǐng)”而“未受理”為由來(lái)逃脫責(zé)任；（2）管理機(jī)構(gòu)在作出轉(zhuǎn)交決定前的主要任務(wù)是耗時(shí)少的形式審查，安排過(guò)長(zhǎng)期限可能降低案件處理效率。另一方面，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制。由不同公共部門(mén)參與的公共信用信息異議制度雖具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，但工作積極性可能不及商業(yè)征信管理機(jī)構(gòu)高，更應(yīng)注重監(jiān)督制度的建設(shè)和完善。

　　第四，明確信息異議標(biāo)注的起始時(shí)間和期間。異議標(biāo)注不僅發(fā)揮著提醒“用信主體”（即信用信息使用者）的作用，而且還為信用主體提供附期限的“陳述”與“申辯”的權(quán)利。作為一種“臨時(shí)措施”，異議標(biāo)注本身不產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變動(dòng)，而在于提示相關(guān)記錄存在不準(zhǔn)確、不完整以及不適當(dāng)?shù)目赡苄裕瑤椭坝眯胖黧w”基于“異議標(biāo)注”作出符合其真實(shí)意思的決定。

　　因此，相關(guān)部門(mén)受理信用主體的異議后，應(yīng)立即對(duì)異議信息加以標(biāo)注。而對(duì)于異議標(biāo)注的存續(xù)期間，各地方法律法規(guī)中存在包括“異議申請(qǐng)?zhí)幚砥陂g”“信息主體對(duì)異議處理結(jié)果有異議”以及“對(duì)異議復(fù)核結(jié)果仍有異議”等不同規(guī)定。本文認(rèn)為異議標(biāo)注應(yīng)當(dāng)覆蓋整個(gè)異議處理過(guò)程，直至異議完全得到解決。即使相關(guān)的異議處理機(jī)構(gòu)已經(jīng)作出了信用主體認(rèn)同的最終決定，若相關(guān)部門(mén)尚未對(duì)錯(cuò)誤的信息予以更正、對(duì)遺漏的信息予以補(bǔ)充等，異議標(biāo)注仍應(yīng)繼續(xù)保持。

　　（三）建立救濟(jì)機(jī)制：有效保護(hù)申請(qǐng)人權(quán)益

　　首先，對(duì)于無(wú)法核實(shí)真實(shí)性的異議信息應(yīng)作出“有利于申請(qǐng)人”的處理。目前各地基本規(guī)定為“無(wú)法核實(shí)真實(shí)性的異議信息”應(yīng)當(dāng)“刪除”或者“終止披露”。這樣做在客觀上會(huì)降低存疑信息中錯(cuò)誤信息流入信息系統(tǒng)的可能性，保障了信息的準(zhǔn)確性。當(dāng)然，這樣做也可能導(dǎo)致客觀真實(shí)但暫時(shí)無(wú)法核實(shí)的信息被刪除或終止披露，從而減損此類(lèi)信用主體“信用資本”的積累。可將“有利于申請(qǐng)人”作為此類(lèi)問(wèn)題的處理原則，即申請(qǐng)人認(rèn)為有錯(cuò)誤提出請(qǐng)求更正的則更正，認(rèn)為不存在相關(guān)信息而提出請(qǐng)求刪除時(shí)則刪除等。

　　對(duì)于更正的信息應(yīng)作出“無(wú)法核實(shí)真實(shí)性”的標(biāo)注并附信用主體陳述以提醒使用主體。如果處理機(jī)構(gòu)之后發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)足以推翻現(xiàn)有信息記錄的，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)該信息進(jìn)行異議標(biāo)注，然后通知申請(qǐng)人在法定限期內(nèi)作出說(shuō)明，并據(jù)此做出新的處理決定，以確保公共信用信息的準(zhǔn)確性。對(duì)于能夠核實(shí)真實(shí)性的異議信息，處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況作出是否更改或刪除的決定，并及時(shí)將處理結(jié)果告知異議申請(qǐng)人。其中作出不予更正或刪除決定的，還應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。

　　其次，管理機(jī)構(gòu)異議處理行為應(yīng)定性為行政行為。目前所設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)或?yàn)榘l(fā)改委所屬機(jī)構(gòu)，或直接為省發(fā)改委，或?yàn)槭∈姓闪⒌男碌墓珯?quán)力機(jī)構(gòu)，等等。屬于縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府所屬工作部門(mén)，均可以自己名義行使行政權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，因此可定性為行政主體，所實(shí)施的行為亦屬于具體行政行為。（1）管理機(jī)構(gòu)和提供單位征集、保存、披露公共信用信息的行為系基于國(guó)家及所在省市地方人民政府所安排的行政職權(quán)或職責(zé)所實(shí)施的行為，直接影響相對(duì)人權(quán)利或義務(wù)，屬于具體的行政行為。（2）司法實(shí)踐中普遍將“納入黑名單”、錯(cuò)誤的公司設(shè)立登記等定性為行政行為，具有一定的借鑒價(jià)值。（3）政府推動(dòng)為我國(guó)所倡導(dǎo)建設(shè)的社會(huì)信用體系的一大特色，定性為行政行為與此初衷相吻合。鑒于此，可適用《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議等關(guān)于復(fù)議受理機(jī)關(guān)的規(guī)定。

　　最后，應(yīng)完善不服信用信息異議結(jié)果的行政訴訟制度。“司法最終原則是法治原則的根本體現(xiàn)，也是法治精神的重要支柱。世界各國(guó)通行的法治標(biāo)準(zhǔn)中，無(wú)一不將該原則作為其基礎(chǔ)”。公共信用信息異議制度作為一項(xiàng)法律制度也應(yīng)當(dāng)將“司法最終原則”作為基礎(chǔ)，在具體的操作過(guò)程中重點(diǎn)明確以下問(wèn)題：（1）所涉糾紛明確歸入行政訴訟的受案范圍之中。并明確起訴無(wú)需“復(fù)議前置”的注意性規(guī)定，以提示信用主體可不經(jīng)復(fù)議程序而直接起訴。（2）應(yīng)當(dāng)適用舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。為保障其權(quán)利，信用主體只需提供存在某種異議記錄的證據(jù)以證明基本事實(shí)存在即可，關(guān)于是否披露過(guò)該信息以及該信息記錄并無(wú)錯(cuò)誤等事實(shí)均由具體實(shí)施部門(mén)承擔(dān)舉證責(zé)任。（3）各級(jí)法院應(yīng)形成不良信息記錄（如黑名單）將會(huì)給信用主體帶來(lái)巨大消極影響的共識(shí)。應(yīng)加強(qiáng)不良信息記錄和失信聯(lián)合懲戒等相關(guān)審判工作的宣傳和培訓(xùn)，提高各級(jí)法院對(duì)失信聯(lián)合懲戒的認(rèn)知水平，以保障信用主體的司法救濟(jì)途徑。